顯性地方政府債務(wù)測(cè)算

為了方便統(tǒng)計(jì)和測(cè)算，以官方所公布的地方政府債券余額來測(cè)度地方政府顯性債務(wù)。截至到二零二零年末，我國(guó)地方政府的顯性債務(wù)約為25.5萬億，相比于二零一五年的4.8萬億凈增加了近20萬億。

其中，一般債券余額由二零一五年的3.9萬億增加到了二零二零年的12.6萬億，凈增加8.7萬億;專項(xiàng)債券券余額由二零一五年的0.97萬億增加到了二零二零年的12.9萬億，凈增加11.3萬億。另外，顯性地方政府債務(wù)的還本付息額正逐年增加，這也在一定程度上說明了我國(guó)地方政府所面對(duì)的償債壓力和信用風(fēng)險(xiǎn)正逐步增加。

隱性地方政府債務(wù)規(guī)模測(cè)算

關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模的測(cè)算，主流的測(cè)算方法有以下三類：第一類，以地方政府財(cái)政收支平衡為切入點(diǎn)，分析地方政府投資資金的收支缺口，財(cái)政支出超過財(cái)政收入的部分則與地方政府新增的債務(wù)融資相對(duì)應(yīng)，并以此方法來估算顯隱性地方政府債務(wù)規(guī)模。

這種方法雖然簡(jiǎn)單且易于操作，但是忽略了我國(guó)地方政府的債務(wù)擴(kuò)張行為與金融經(jīng)濟(jì)體系之間錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系，并且低估了地方政府通過各種隱蔽渠道進(jìn)行債務(wù)融資以規(guī)避監(jiān)管的內(nèi)生動(dòng)力，因此在客觀上將會(huì)造成地方政府債務(wù)規(guī)模總體上的低估。

第二類，從資產(chǎn)端倒推：依據(jù)“資產(chǎn)=資本金+負(fù)債”這一基本公式，將地方政府債務(wù)視為從資產(chǎn)端扣除資本金后所剩的部分。從資產(chǎn)端倒推地方政府債務(wù)的可行性基于兩個(gè)前提：

①地方政府?dāng)U張的所有隱性債務(wù)只集中投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣導(dǎo)致隱性債務(wù)估算規(guī)模偏低;

②基礎(chǔ)設(shè)施的資金全部來源于地方政府，將民間投資的部分也囊括其中，這樣導(dǎo)致隱性債務(wù)估算規(guī)模偏高。因此從資產(chǎn)端倒推出來的債務(wù)規(guī)模會(huì)與真實(shí)值發(fā)生或高或低的偏離。另外，由于地方政府的融資活動(dòng)和相關(guān)資產(chǎn)的形成從時(shí)間維度上講節(jié)奏并不一致。因此，無論是從估計(jì)的準(zhǔn)確性，還是擬合的同步性上來說，資產(chǎn)端倒推法都無法真實(shí)的反映我國(guó)地方政府的債務(wù)擴(kuò)張情況。

第三類，從地方政府?dāng)U張債務(wù)的資金來源端進(jìn)行測(cè)算：我國(guó)地方政府合法的資金來源除了法律規(guī)定的發(fā)行政府債券外，還包括地方政府組建的融資平臺(tái)所產(chǎn)生的信貸、信托融資、融資租賃及各種有息負(fù)債等。從資金來源端推算，也會(huì)在一定程度上導(dǎo)致我國(guó)的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模被低估。

一方面，資金來源這一測(cè)算方法主要通過列舉的形式從各個(gè)舉債渠道逐一統(tǒng)計(jì)其債務(wù)規(guī)模，但針對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)單位和個(gè)人的借款，并不能逐一列舉，存在漏算的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，部分地方國(guó)有企業(yè)實(shí)質(zhì)上也承擔(dān)了地方政府融資平臺(tái)的工作，對(duì)于這部分資金來源無法詳細(xì)測(cè)算。

綜合來看，采用資金來源法來對(duì)我國(guó)地方政府的隱性債務(wù)進(jìn)行估算，雖然在總量上有可能導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模被低估，但在節(jié)奏上與地方政府的債務(wù)擴(kuò)張節(jié)奏更為吻合。根據(jù)測(cè)算，截止到二零二零年，由地方政府融資平臺(tái)所主導(dǎo)隱性地方政府債務(wù)規(guī)約為57.3萬億，較2010年末的10.7萬億增加了近47萬億;

其中2241家地方政府融資平臺(tái)的有息負(fù)債規(guī)模約為43萬億，較2010年末的5.8萬億增加了37.2萬億;比較來看，近年來二者的增長(zhǎng)趨勢(shì)基本一致，故而推測(cè)二者之間的差額主要體現(xiàn)在部分未發(fā)行債券的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)當(dāng)中。

回溯來看，雖然二零一四年相關(guān)文件對(duì)地方政府的債務(wù)融資途徑進(jìn)行了規(guī)范，但從根本上來看，地方政府存在已久的收支矛盾仍未得到緩解，故而地方政府通過相關(guān)融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)融資的主觀意愿和客觀要求依然強(qiáng)烈。

自二零一四年以來，地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)明顯;但監(jiān)管當(dāng)局一系列文件的出臺(tái)，從各個(gè)層面逐步規(guī)范了地方政府融資平臺(tái)相關(guān)的投融資活動(dòng)，經(jīng)測(cè)算的地方政府隱性債務(wù)占比正逐步下降，截至二零二零年末，我國(guó)地方政府隱性負(fù)債在其負(fù)債總額中的比重維持在70%左右。

對(duì)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)組成部分進(jìn)行進(jìn)一步的分析可知，地方政府融資平臺(tái)的其他債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的步伐相對(duì)放緩，這說明了地方政府債務(wù)規(guī)范化管理的效果正逐漸凸顯。

我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

由上文的分析可知，自二零一四年以來，我國(guó)地方政府的財(cái)政收支缺口持續(xù)增加、債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)明顯，尤其是以地方政府組建的融資平臺(tái)為信用載體的隱性負(fù)債是其債務(wù)總量中的主要組成成分，因此地方政府的債務(wù)規(guī)模不合理增加所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大多匯聚于地方政府融資平臺(tái)。

伴隨著地方政府融資平臺(tái)盈利能力弱化、宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、地方政府財(cái)政收支缺口加大等一系列問題，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也正逐漸顯現(xiàn)。主要以地方政府融資平臺(tái)償債能力、盈利能力以及違約風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象，對(duì)我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了定量分析。

分析地方政府組建的融資平臺(tái)對(duì)應(yīng)的償債能力可知，截至到二零二零年末，我國(guó)地方政府組建的融資平臺(tái)總資產(chǎn)約為112萬億，加權(quán)平均法計(jì)算的資產(chǎn)負(fù)債率由二零一三年的54.9%上浮至二零二零年的61%，且從二零一七年以來，地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)杠桿上升幅度變小，但受新冠疫情的沖擊和逆周期經(jīng)濟(jì)政策的影響，二零二零年融資平臺(tái)的杠桿率水平又有小幅上升，二零一七-二零二零年資產(chǎn)負(fù)債率分別為59.1%、59.3%、59.8%、61%。

從融資平臺(tái)的債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，其債務(wù)的期限呈現(xiàn)短期化趨勢(shì)。二零一五年以來，短期債務(wù)融資在總負(fù)債中的比例有所上升。種種跡象表明了地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)質(zhì)量正在下降，尤其是在新冠疫情的沖擊下，小型地方政府融資平臺(tái)發(fā)生債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)整逐漸凸顯。分析地方政府組建融資平臺(tái)的盈利能力可知，從我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的主要現(xiàn)金流構(gòu)成中，可以明顯看出融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)主要集中于投融資活動(dòng)，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)占比較小。

進(jìn)一步分析可知，二零一五-二零二零年我國(guó)地方政府組建的融資平臺(tái)所產(chǎn)生的投資現(xiàn)金流年均約為4萬億元，而與之對(duì)應(yīng)的年均融資現(xiàn)金流約為5萬億元，歷年來經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生現(xiàn)金流的規(guī)模均小于零。

另外，加權(quán)平均法計(jì)算的地方政府融資平臺(tái)的投資收益率正在逐年下滑，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率也不可避免的出現(xiàn)了明顯的收縮趨勢(shì)，尤其是在受到二零二零年新冠疫情的沖擊后，期資產(chǎn)收益和營(yíng)業(yè)利潤(rùn)更是大幅縮水。對(duì)地方政府融資平臺(tái)的盈利能力下滑進(jìn)行了進(jìn)一步分析，發(fā)現(xiàn)以利息支出為主財(cái)務(wù)費(fèi)用增長(zhǎng)對(duì)其盈利能力構(gòu)成明顯負(fù)向作用，財(cái)務(wù)費(fèi)用規(guī)模正逐年上升，且其同比增長(zhǎng)率也在增加。

對(duì)地方政府組建的融資平臺(tái)所產(chǎn)生的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是銀保監(jiān)會(huì)針對(duì)地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)金流覆蓋率規(guī)定的相關(guān)指標(biāo)。銀保監(jiān)會(huì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)為地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的現(xiàn)金流能夠覆蓋其債務(wù)本息和的程度。據(jù)此可將地方政府組建的融資平臺(tái)分為以下幾類：全覆蓋類、基本覆蓋類、半覆蓋類、無覆蓋類四種。

伴隨著現(xiàn)金流覆蓋率水平的逐年下降，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正逐漸增加。另外，在新冠疫情的沖擊下，無覆蓋平臺(tái)的有息負(fù)債占比在近年來穩(wěn)定在15%左右，但在二零二零年出現(xiàn)了輕微的反彈。

另外置換債務(wù)與新增債務(wù)有助于進(jìn)一步控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)文件規(guī)定自二零二零年起，地方政府再融資所籌集到的資金不僅可用于償還已到期政府債券的本金，還可用于存量地方政府債務(wù)的償還，再融資債券以及其他“化債”模式的使用，有助于進(jìn)一步控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。